Αριστείδης Πελεκάνος
αρεοπαγίτης ε.τ.
Ο κανονικός νόμος, ως θεμέλιο της έννομης τάξης, αποτελεί γενικό και αφηρημένο κανόνα δικαίου, ο οποίος θεσπίζεται για να ρυθμίζει απρόσωπα και αντικειμενικά κοινωνικές σχέσεις. Η γενικότητα και η αφαιρετικότητά του δεν είναι απλώς τεχνικά γνωρίσματα, αλλά ουσιώδεις προϋποθέσεις της νομιμότητας και της ισονομίας.
Μέσω αυτών διασφαλίζεται ότι ο νόμος δεν εξαντλείται σε συγκυριακές ρυθμίσεις, αλλά λειτουργεί ως σταθερό πλαίσιο προβλεψιμότητας και ίσης μεταχείρισης για όλους τους πολίτες. Αντιθέτως, ο λεγόμενος «φωτογραφικός» νόμος, αν και τυπικά εμφανίζεται με τη μορφή γενικού κανόνα, στερείται της ουσιαστικής αυτής ποιότητας. Πρόκειται για ρύθμιση που, μέσω ειδικών προϋποθέσεων, χρονικών ορίων ή φαινομενικά ουδέτερων κριτηρίων, στοχεύει σε ορισμένα, εκ των προτέρων γνωστά, πρόσωπα ή περιπτώσεις, αλλοιώνοντας την ίδια τη φύση της νομοθετικής λειτουργίας.
Η πρακτική της θέσπισης «φωτογραφικών» νόμων δεν συνιστά απλώς απόκλιση από την καλή νομοθέτηση, αλλά βαθύτερη θεσμική παθολογία. Ο νομοθέτης, αντί να ρυθμίζει κατηγορίες καταστάσεων, προβαίνει σε συγκεκαλυμμένη εξατομίκευση, εισάγοντας ρυθμίσεις που προσιδιάζουν περισσότερο σε διοικητικές πράξεις ή ακόμη και σε δικαστικές κρίσεις. Με τον τρόπο αυτό διαρρηγνύεται η θεμελιώδης αρχή της διάκρισης των λειτουργιών της Πολιτείας. Η νομοθετική εξουσία υπερβαίνει τα συνταγματικά της όρια, εισερχόμενη στο πεδίο της εφαρμογής και της απονομής του δικαίου, το οποίο ανήκει αντιστοίχως στην εκτελεστική και τη δικαστική εξουσία.
Η διάκριση των λειτουργιών δεν αποτελεί απλή οργανωτική επιλογή, αλλά ουσιώδη εγγύηση της ελευθερίας και του κράτους δικαίου. Όταν ο νομοθέτης θεσπίζει κανόνες με σαφή προσανατολισμό σε συγκεκριμένο αποτέλεσμα, προδικάζει τη διοικητική δράση και περιορίζει εκ των προτέρων τη δικαστική κρίση. Η ισορροπία μεταξύ των εξουσιών διασαλεύεται και η θεσμική αυτονομία τους υπονομεύεται. Η νομοθετική λειτουργία μετατρέπεται έτσι σε εργαλείο άσκησης άμεσης πολιτικής παρέμβασης σε επιμέρους υποθέσεις, γεγονός ασύμβατο με τη συνταγματική τάξη.
Ιδιαίτερα σοβαρή είναι η προσβολή που υφίσταται η δικαιοσύνη. Η απονομή του δικαίου προϋποθέτει την ύπαρξη γενικών κανόνων, οι οποίοι εφαρμόζονται από ανεξάρτητους δικαστές κατά περίπτωση. Όταν ο νόμος είναι «φωτογραφικός», ο δικαστής καλείται να εφαρμόσει ρυθμίσεις που έχουν σχεδιαστεί με συγκεκριμένο αποδέκτη ή σκοπό. Η δυνατότητα ουσιαστικού δικαστικού ελέγχου περιορίζεται και η δικαστική κρίση εμφανίζεται ως προδιαγεγραμμένη. Η δικαιοσύνη κινδυνεύει να εκληφθεί ως προέκταση της πολιτικής εξουσίας και όχι ως ανεξάρτητος πυλώνας της έννομης τάξης. Η εντύπωση αυτή, ακόμη και όταν δεν ανταποκρίνεται πλήρως στην πραγματικότητα, αρκεί για να κλονίσει το κύρος της και να διαβρώσει την εμπιστοσύνη των πολιτών.
Παράλληλα, οι επιπτώσεις των «φωτογραφικών» νόμων γίνονται αισθητές και στην εκτελεστική εξουσία. Η διοίκηση, αντί να εφαρμόζει γενικούς και αντικειμενικούς κανόνες, καλείται να διαχειριστεί εξαιρετικές και αποσπασματικές ρυθμίσεις, συχνά με περιορισμένο χρονικό ορίζοντα και ασαφή κριτήρια. Η διοικητική δράση χάνει τη συνοχή και τη διαφάνειά της, ενώ ενισχύονται οι υπόνοιες επιλεκτικής μεταχείρισης και αυθαιρεσίας. Η αποτελεσματικότητα της διοίκησης υπονομεύεται και η έννοια της χρηστής διοίκησης αποδυναμώνεται.
Το ίδιο το κοινοβούλιο πλήττεται όταν η νομοθετική διαδικασία χρησιμοποιείται για την εξυπηρέτηση ειδικών σκοπιμοτήτων. Ο δημόσιος διάλογος περιορίζεται, η ουσιαστική επεξεργασία των νομοσχεδίων υποβαθμίζεται και ο ρόλος της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας αλλοιώνεται. Η Βουλή παύει να εμφανίζεται ως χώρος σύνθεσης γενικών κανόνων και μετατρέπεται σε μηχανισμό επικύρωσης αποσπασματικών ρυθμίσεων. Η θεσμική της αξιοπιστία μειώνεται και η αποξένωση των πολιτών από τη νομοθετική εξουσία εντείνεται.
Σε επίπεδο πολιτικού συστήματος, η συστηματική προσφυγή σε «φωτογραφικούς» νόμους έχει σωρευτικές και ιδιαίτερα επιβλαβείς συνέπειες. Δημιουργείται η πεποίθηση ότι ο νόμος δεν είναι κοινός για όλους, αλλά προσαρμόζεται κατά περίπτωση, ανάλογα με την πολιτική ισχύ ή την επιρροή συγκεκριμένων ομάδων. Η αρχή της ισονομίας τίθεται υπό αμφισβήτηση και η έννοια του κράτους δικαίου αποδυναμώνεται στη συνείδηση των πολιτών. Ο κυνισμός απέναντι στους θεσμούς ενισχύεται και η δημοκρατική συμμετοχή υποχωρεί.
Το κοινωνικό σύνολο υφίσταται, τελικά, τις βαθύτερες συνέπειες αυτής της πρακτικής. Η εμπιστοσύνη στον νόμο ως ουδέτερο ρυθμιστή των κοινωνικών σχέσεων διαρρηγνύεται και η κοινωνική συνοχή κλονίζεται. Όταν οι πολίτες αντιλαμβάνονται ότι οι κανόνες δεν ισχύουν με τον ίδιο τρόπο για όλους, ενισχύονται οι ανισότητες και υπονομεύεται το αίσθημα δικαιοσύνης. Η έννομη τάξη παύει να λειτουργεί ως κοινό σημείο αναφοράς και μετατρέπεται σε πεδίο αντιπαράθεσης και καχυποψίας.
Ο «φωτογραφικός» νόμος, συνεπώς, δεν αποτελεί απλώς προβληματική νομοθετική επιλογή, αλλά σοβαρή θεσμική εκτροπή. Αντιστρατεύεται τις θεμελιώδεις αρχές της γενικότητας, της ισότητας και της διάκρισης των εξουσιών, επί των οποίων εδράζεται το κράτος δικαίου. Η αντιμετώπιση του φαινομένου αυτού προϋποθέτει πολιτική βούληση, θεσμική αυτοσυγκράτηση και προσήλωση στις αρχές της ορθής νομοθέτησης. Μόνο μέσω της επιστροφής στη γενικότητα, την αφαιρετικότητα και τη διαφάνεια της νομοθετικής λειτουργίας μπορεί να αποκατασταθεί η εμπιστοσύνη στους θεσμούς και να διασφαλιστεί η ουσιαστική λειτουργία της δημοκρατίας.
